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<요 약 문>
베트남, 캄보디아, 라오스 등 아시아 신생민주주의 국가들은 국가 발전전략으로 의회민주주의의 정착과 발전을 중요하게 인식하고 있다. 의회민주주의의 핵심 과제는 의회의 역할 강화와 위상 제고 이며, 국가 발전이란 무엇보다도 정책결정과정의 민주화가 갖는 의미가 크다. 의회가 민주정치의 중심에 있기 위해서는 의회의 정책결정과정에 있어서의 투명성, 시민 요구의 반영과 지지에 대한 책임성, 시민의 정책결정 과정에의 참여를 보장하는 대표성 등이 매우 중요한 가치이다. 이러한 신생민주주의 국가들은 시행착오를 최소화하면서 의회민주주의를 정착시키고자 했으며, 이를 위해 국제기구와 선진 민주정치체제를 가진 국가들의 도움은 필연적이다.
본 연구에서는 새롭게 부상하는 아시아지역의 신생민주주의 국가 중 베트남, 캄보디아, 라오스 3개국을 선정하여 이들 국가의 의회에 대한 기존 문헌 및 연구보고서 등에 대한 내용 분석과 함께 관련 기초통계자료를 분석하여 이러한 자료를 바탕으로 의회구성, 정책 결정 과정을 고찰하고 이들 세 국가의 의회가 민주화하는 과정에서 한국의 국회가 기여할 수 있는 방향을 모색하고자 한다.
본 연구의 구성은 모두 6개의 장으로 이루어진다. Ⅰ장은, 서론 Ⅱ장은, 의회민주주의의 발전 및 민주적 거버넌스 요건에 대해 Ⅲ장은, 베트남 의회 및 UNDP의 역할분석, Ⅳ장은, 캄보디아 의회 및 UNDP의 역할 분석 Ⅴ장은 라오스 의회 및 UNDP의 역할 분석 Ⅵ장은 신생민주주의 국가의 의회발전을 위한 한국 국회와 UNDP의 연계 지원서비스 Ⅶ장은 결론으로 구성되어 있다.
의회가 입법, 대표성, 감시의 기능을 효율적으로 발휘할 때 거버넌스의 주요요소인 수행능력, 책임성, 응답성을 최대화 할 수 있다. 수행능력이란 효율적인 거버넌스의 중요한 구성 요소로 서비스를 제공하는 능력을 말한다. 책임성은 결정을 내리는 측과 그 결정에 의해 영향을 받는 측이 서로 신뢰하는 관계를 나타낸다. 한 국가 안에서 작동하는 거버넌스가 국민으로부터 신뢰할 수 있다고 인정받는 것과 관련이 있는 것이다. 그리고 입법부를 믿을만한 도구로 만들기 위해서는 시민 감시가 함께 이루어져야 한다. 윤리와 연관된 법과 절차가 항상 감시 대상이 되는 것이다. 응답성(responsiveness)은 결국 정책결정과 집행 및 평가 체계인 거버넌스의 국민에 대한 책임에 관한 것이며 국민의 요구에 대한 적절한 대응과 반응에 대한 것이다.
의회는 여러 가지 기능을 하지만 크게는 입법기능, 감시기능 그리고 대표 기능이 특히 중요하다. 의회의 가장 중요한 기능은 단연 입법기능인데, 의원들이 입법을 발의하고, 수정하는 권리를 가진다는 것 자체가 입법부의 가치를 대변하는 것이다. 대표성은 국민의 참여를 보장하고 개방하는 가운데 국회가 수행하는 역할이다. 이 대표성은 국민의 동의라는 철학이 담겨있고, 국민에게 주어지는 참정권은 곧 국회의 대표성 확립을 의미한다. 거버넌스 체계에서 입법부와 행정부가 정책결정을 공동으로 하는 민주주의 시스템 구현을 위해서 의회의 감시기능이 중요하다. 의회민주주의가 효율적으로 발전하기 위해서는 신생민주주의 국가들의 행정부 우위 시스템에 변화가 있어야 한다. 즉 의회가 무능해선 안되고 선출된 권력으로서 권위와 책임감을 가지고 적극적인 정치 행위자가 되어야 하기 때문이다. 그리고 의회의 역량을 지원하는 체계가 국회내외에 있어 다양한 지원이 이루어져야 하며, 정책 결정과정이나 입법 과정 등이 투명해야하는데, 이것은 국민의 알권리 충족과 연관된 일이다. 민주적 거버넌스를 위해 의회는 정책개발을 위한 역량을 갖추어야 하고, 여성과 소수자의 고용과 정치참여를 증진시켜야 한다. 이것은 의회가 여성의 임파워먼트와 젠더평등 증진을 위해 적극적인 역할을 할 수 있기 때문이다. 의회민주주의를 위해 민주적 정당제도는 또한 중요한 문제이다. 마지막으로 의원들이 자신들의 기능을 잘 수행하기 위해 지식과 기술을 지원하는 것이 필요하며 이것은 국회의 투명성과 연관 된다.
프랑스의 강력한 식민통치와 탄압에 굴복하지 않고 강력하게 저항하면서 독립투쟁을 전개해왔던 베트남은 호치민에 의해 1941년 베트남 민주공화국을 건설하였다. 하지만 이것은 북베트남 한쪽만의 정권이었고, 남북 베트남 통일은 1975년 베트남전쟁 종식과 함께 이루게 된다. 통일 이후 사회주의 체제의 조기정착을 위해 베트남은 정치적 통합을 시도하였고, 이 과정에 과거 북베트남 헌법은 1980년 통일베트남 헌법으로 대체된다. 1980년 헌법은 소련헌법을 많이 원용하였으나 노동계급의 역할, 소수민족 자치구제의 불허용, 베트남 조국전선의 역할, 국가와 사회에 대한 개인의 의무를 강조하는 등에서는 상이한 면을 보였다. 이후 1988년 베트남은 헌법에서 미국, 중국, 프랑스, 일본에 대한 비난조항을 삭제하는 등 급변하는 국제사회환경을 반영, 발 빠르게 대처하는 모습을 보였다.
베트남 사회주의 공화국은 삼권분립이 되지 않은 일당국가이다. 이 나라의 입법기관은 국회, 성(省)인민회의, 지역인민회의, 코뮨 인민회의이며, 국회가 가장 상위기구이다. 국회 아래에는 국회 상무위원회, 대통령, 국가주석으로 조직되어 있고, 그 아래 정부, 최고인민법원, 최고인민검찰원이 있다. 베트남 헌법에는 국회의 국가의 최고 권력기관이고 인민의 최고대표기관 유일한 헌법제정 및 입법기관으로 명시하고 있다. 하지만 국가와 사회전반을 지도하고 주체하는 역할은 공산당이 하고 있다. 국회는 독자적인 국가정책을 입안하지 못하고 당의 정치노선과 주장, 정책을 그대로 수행해야 한다. 베트남 국회는 단원제이며, 회기는 1년에 두 번 약 1개월 정도 개최된다. 국회의 권한 중 가장 중요한 것은 헌법과 법률의 제정, 개정 및 입안, 헌법과 법률에 위배되는 입법, 사법 ,행정부의 공문폐지를 결정할 수 있는 권한이다. 국회는 국회의장1명, 국회부의장 4명, 상무위원 18명으로 구성되어 있고 산하에 10개의 상임위원회를 가진다. 베트남 국회의원은 보통, 평등, 직접, 비밀투표의 원칙에 의한 선거에 의해 선출된다. 현 베트남 국회는 12대 국회로 국회의원수가 493명, 이중 공산당원이 449명이다. 여성국회의원의 비율은 25.76%로 127명이다. 국회의 조직 중 상무위원회와 국회 사무처가 있다. 국회사무처는 국회내부 조직 중 상무위원회와 국회를 위해 비서로서의 역할을 하는 곳으로 기술적․자문적 기능을 하는 27개의 부서로 구성되어 있다. 인민회의는 성(省), 지역, 코뮨 수준에서 선출되어진 대의기구인데, 한국의 지방의회로 생각하면 이해가 쉽다. 즉 지방정책과 사회경제적 발전계획, 지방조직의 세입과 세출관련 정책을 결정하는 곳이다. 인민회의 바로 아래에는 상임위원회가 있고 여기서 정기회기, 특별회기를 소집한다. 상임위원회의 하부에는 경제예산 위원회, 문화사회 위원회, 사법위원회, 인종문제위원회로 구성되어 있다. 모든 성(省)수준에서는 하나의 인민위원회 사무처가 의회와 위원회를 동시에 지원한다. 베트남의 국가주석은 국가원수로서 대내외적으로 베트남을 대표하는 역할을 한다. 국가주석은 의원들 중에서 선출되며, 임기는 5년이다. 베트남 정부는 국회 의결사항의 최고 집행기관이고 행정기관으로서의 기능을 수행한다. 정부는 총리, 부총리 5명, 각료 22명으로 구성되어 있다. 베트남 사법기관은 법원과 검찰로 이루어지며, 이들은 사회주의 법 체제를 보호하고 사회주의 제도와 인민의 주권을 보호하는 임무를 가지고 있다.
의회민주주의 정착을 위해 베트남 의회가 어떤 역할을 해왔는가를 보면, 우선 입법 기능에서 모든 의회가 의회기능을 잘 수행하기 위해 어려움을 겪는 것처럼 베트남 의회도 마찬가지이다. 첫째, 정치적 의지와 제도적 의식이 결여되어 있으며 둘째, 시민사회와의 관계와 관계에 의한 빈약한 인식능력 셋째, 공식적인 법제정과 감시능력이 결여되어있다. 넷째, 정보에 대한 접근력이 많이 부족하다. 다섯째, 준비가 된 의원들 역시 부족하다. 여섯째, 훈련된 스텝들이 부적절하고 부족하다. 일곱째, 비효율적인 조직과 제반설비의 문제가 있다. 그러나 베트남은 지난 10년간 국제기구 등의 도움을 받아 국회의 입법기능향상을 위해 많은 노력을 하였다. 2001년에는 1992년 헌법을 국회에서 포괄적으로 수정‧통과시켰고, 2002년에는 국가예산 법, 인민위원회와 인민회의 법을 수정하였다. 이러한 변화는 국가예산결정, 분배와 감시에 있어서 국회와 인민회의의 권력을 엄청나게 증진시키는 결과를 가져왔다. 감시기능에 있어서 베트남은 당과 국가에 의해 지도되고 모든 변화가 위로부터 주도되는 삼권분립이 되지 않은 행정부 우위의 체제라고 볼 수 있다. 하지만 최근 들어 베트남 국회는 활동적으로 변했고, 과거 공산당 거수기에 불과했던 역할에서 국영TV 방송에서 생중계로 진행되는 가운데 고위공직자를 심하게 질책하기도 하는 등 국회가 토론장으로 변화한 모습을 보여주기도 하였다. 최근 여러 국제기구들의 지원 하에 진행된 베트남 국가 예산관련 법률개혁은 예산의 투명성, 지역구민의 이익을 위한 보다 나은 대표성 특히 시민들에 대한 공공서비스 규정이 행정기구에서 제대로 실행되고 있는지 여부의 감시에 많은 기여를 하고 있다. 그리고 국회의 대표성기능을 알아보기 위해서는 국회의원 선거법, 선거과정의 변화의 추이를 살펴보는 것이 변화를 확연하게 알 수 있는 방법이다. 1997년 선거법에서는 입후보절차의 투명성을 강화하고자, 각 기관 및 단체가 추천을 할 경우 유권자회의를 통해 추천인을 선발하도록 하는 조항을 두어 민주적 절차를 강화하는 조치를 취하였다. 2002년 선거법은 1997년 선거법을 답습하면서 선거준비기간을 더 늘렸다. 선거평의회 구성을 90일 전에 하도록 한 규정을 105일 이전으로 변경하였다. 또한 소수민족 출신 후보와 여성후보자를 적정 수만큼 확보해야한다는 조항을 새로 넣었다. 비공식적으로 공산당 이외 인사를 일정부분 포함하라는 부분도 있었다. 베트남의 국회의원 선거제도와 과정을 볼 때, 조국전선이 공산당 지도하의 조직이기 때문에 국회의원 입후보과정에 여전히 공산당의 영향력이 존재한다. 역대 국회들을 비교해볼 때, 해를 거듭할수록 국회가 노동자 ․농민의 대의기구라는 상징적 의미를 가진 기관에서 개혁과정에 요구되는 전문성을 확보한 기관으로 변모되어 가고있음을 알 수 있다.
그러면 베트남의 의회민주주의 정착을 위해 UNDP가 어떠한 역할을 하였는지를 보면, 90년대 중반 이래 베트남의 의회 민주주의 정착을 위해 UNDP는 베트남의 국회와 성(省)인민회의를 지원해왔다. 1990년대 UNDP는 베트남에 프로젝트 VIE/95/016 - 베트남에서 입법능력 강화, 프로젝트 VIE/92/002 - 공공행정 개혁프로그램, 프로젝트 VIE/96/002 공공행정개혁 프로그램, 프로젝트 VIE/96/028 호치민시에서 공공행정 지침(pilot), 프로젝트 VIE/98/003 공공행정개혁 프로그램-하이퐁(Hai Phong)시, 프로젝트 VIE/96/018 공공투자 프로그램, 프로젝트 VIE/96/028 공공지출 검토, 2단계 등의 지원프로그램을 운영하였다. 2000년대 와서는 좀 더 다양하고 세분화된 프로그램들이 베트남 의회 강화를 위해 지원되었다. 베트남에서 인민 선거기구의 능력 강화 프로젝트를 운영하였다. 이 프로젝트 목표는 헌법 기능 수행을 위한 투명성과 책임감 증진과 중앙과 지방수준의 의원들의 전략적인 훈련 프로그램 발전을 위한 국회와 인민회의의 능력을 강화 하는 것이었다. 특히 성(省)인민회의에 탈집중화(Decentralisation)과정의 지원제공을 목표로 하였다. 베트남에서 국가예산 감시․결정․조사에 관한 국회와 인민회의의 능력 강화 프로젝트는 CEBA(국회 경제예산문제위원회)의 능력을 형성(building)하도록 지원을 하고, 이에 상응하는 주 인민회의가 예산을 제안, 결정, 감시하도록 하는 기능과 예산의 투명성, 책임성 수행을 추구하였다. 다음에는 베트남에서 대의제기구의 능력강화 (3단계 프로젝트)프로그램이 있다. 이 프로젝트는 장기, 단기 두 가지 목표를 가지고 있다. 프로젝트의 장기적인 목표는 책임성, 투명성, 참여와 평등 그리고 민주주의와 법률을 포함하는 핵심원칙들에 기반 한 거버넌스 체계 구축이다. 단기적인 목표는 대표성, 입법과 감시기능을 수행하기 위한 성(省)인민회의와 국회의 능력 향상에 있다. 마지막으로 베트남에서 인민선거기구의 감시와 예산결정 능력 강화 프로젝트는 대중의 이익을 대표하는 행정부의 기능을 감시하기위한 성(省)인민회의와 국회의 능력을 강화하고, 그 결과 국회의 제도와 몇 개의 선택된 성(省)인민회의의 감시와 예산결정 능력을 강화하고자 하였다.
1990년대 베트남에 진행된 UNDP 지원프로그램은 주로 정부 및 공공행정 개혁에 관한 프로젝트였다. 이러한 베트남에서의 UNDP의 원조 프로그램의 지속적인 진행은 2000년대 초반 베트남의 정치체계에 중대한 변화를 가져 왔다. 이때 1992년 헌법의 수정을 결정하였는데, 핵심적인 수정사항은 법률 원칙 강화, 투명성, 대중 참여의 강화, 인민의 요구에 대한 응답성을 촉진하고, 이것의 실행을 향상시키기 위해서 지방정부에 권한을 위임하는 등의 내용을 담고 있었다. 베트남의 이러한 행동은 국가 입법체와 대의제 기능향상과 근대화, 공공재정의 감시향상 등에 대한 긴급한 요구가 있었기 때문이다. 1990년대 후반기 들어오면서 베트남의 원조 프로그램은 정부와 공공행정 지원형태를 벗어나 의회의 대표성, 입법능력 강화를 위한 프로그램에 집중하게 된다. 그리고 2000년대 들어와서는 의회 강화를 위한 지원으로 방향을 전환하였다. 이것은 베트남과 같은 신생 민주주의 국가에 민주주의를 정착시킬 수 있는 빠른 방법이 의회를 강화하는 것이라고 생각했기 때문이다. UNDP 및 각 후원자들은 의회를 강화하기 위하여 특히 의회의 입법능력 향상, 감시기능, 대표성 강화에 주력하였다. 또한 이러한 입법능력, 감시기능, 대표성 강화를 위해서는 의원, 의회 스텝 등의 지원체계가 충분히 갖추어져야 함을 인식하게 되었다. 따라서 의원, 의회사무처 직원, 의원사무실 등 의회의 역량 강화를 위한 지원체계를 갖추기 위한 지원을 하였고, 대표성 강화를 위한 지원프로그램도 프로그램의 핵심사항의 진행에 따라 변화하였다. 예를 들면, 대의기구의 능력강화를 위한 프로젝트의 경우 1, 2단계에서는 내용상 제도화가 없는 특정 방식의 작업 즉 개인 의원들의 기술에 중점 둔 훈련 등에 주력하였다. 따라서 이 단계에서는 체계적인 변화에 의한 제도적 변화가 일어나지는 않았다. 하지만 3단계로 들어가면서 프로젝트는 국회와 주 인민회의의 대표, 개인의원들의 능력을 향상시키기 위해 베트남의 사무처스텝, 입법부 자체의 훈련을 제도화하는데 주력하였다. 베트남에서는 이런 지원프로그램을 통해 많은 성과를 이루고 있다. UNDP 등에 의한 베트남 의회강화 지원들을 바라보면서 우리는 한 가지 교훈을 생각해 본다. 즉 지속성(sustainability)에 관한 것이다. 베트남에서 진행되고 있는 의회강화 프로그램을 살펴보면, 단기적이고 일회성 프로그램은 거의 찾아보기 어렵다. 지속적으로 변화를 위한 훈련과 노력이 가해진다면 분명 성과는 나올 수밖에 없다는 걸 베트남의 예에서 찾아볼 수 있을 것이다.
역사적으로 캄보디아의 정치체제는 왕을 신과 동일시하며 강력한 왕의 권한을 정당화시킨 군왕체제를 이어오고 있었다. 그러나 19세기 강대국들의 식민지 찬탈 경쟁 속에서 프랑스의 무력침공으로 캄보디아의 정치ㆍ사회적 안정은 급격히 무너지게 되었다. 또한 식민지 과정에서 지리적 요충지로서 프랑스에 의해 발전하기 시작한 베트남과 달리 아무런 발전전략 없이 오랜 기간 식민지 지배를 받아야 했던 캄보디아의 정치ㆍ경제는 척박해질 수밖에 없었다.
제2차 세계대전이 끝나고 캄보디아 내에서 프랑스와 왕정에 저항하는 세력들이 강해지자 프랑스는 노도롬 시아누크를 왕으로 지목하고, 정치적 안정을 위해 여러 차례 선거를 치루게 된다. 하지만 계속해서 왕정에 반대하는 세력들이 다수의석을 차지하게 되면서 시아누크는 결국 의회를 해산하고 계엄령을 선포한다. 시아누크는 미국의 원조 하에서 중립외교를 펼치면서 자신의 신임을 묻는 투표에서 99.8%의 지지를 얻고 이를 기반으로 정당과 의회를 해산하고 파시즘적 성격을 띤 인민사회주의 공동체 상쿰(Sangkum)을 결성하여 일당정치를 구축했다.
그러나 베트남정국이 불안해지면서 공산세력과 우익세력의 대립이 첨예해지고 이를 시아누크는 이러한 대내외적 정치위기를 타개하기 위해서 1966년 자유 경선에 의한 국회의원 선거를 허락한다. 선거결과 시아누크의 중립세력에 불만을 표시해온 우익세력이 다수의석을 차지하면서 론 놀(Lon Nol) 장군이 수상에 취임, 캄보디아는 외교노선을 친미 우경화정책으로 선회하게 되었다. 그러나 정치력이 부족하고 좌파세력을 흡수하지 못한 결과 민심은 좌파를 지지하게 되었고 결국 폴 포트를 중심으로 한 크메르 베트민이 정권하면서 민주캄푸치아로 국명을 바꾸게 된다. 산업의 국유화, 화폐경제의 철폐 등 급진적공산화 정책은 기업과 국민의 외면을 받고 되고 이후 친 베트남 세력인 헹삼린정권이 캄푸치아 인민공화국의 탄생을 선언하고 새 출발을 시도하지만 난민문제와 정통성의 부족 등으로 정치적 기반을 잡지 못했다.
90년대 냉전의 완화 속에서 91년 파리평화협정에 조인하면서 유엔 캄보디아 잠정통치기구(UNTAC)의 감독 하에 총선을 실시하지만 각 파벌들이 합의점을 찾아내지 못하면서 캄보디아는 다시 입헌군주제로 회귀하게 된다. 이후 평화정착을 위해 선거의 필요성에 합의하게 되면서 1993년 캄보디아 최초의 민주선거가 실시되었다.
1993년 개정헌법에 의해서 성립된 캄보디아의 의회는 초기에는 단원제로 시작하였으나 1999년 헌법개정과 함께 상원을 신설하였다. 국회의 의석배분은 93년에는 헤어쿼터(Hare quota)방식에 따라 진행되었으나 1997년 선거법이 개정되면서 동트식(d'Hont)으로 변경하였다. 국회의원은 보통선거, 직접선거, 평등선거, 비밀선거에 의해 최소 120명 이상을 선출하도록 되어있으며, 현재의 국회의원 수는 123명이다. 국회의원의 임기는 5년이며 회기는 1년에 1회이다. 국회의 구성은 의장 1인, 부의장 2인, 사무국, 상설상임위원회, 9개의 분과위원회로 구성되어 있으며 입법기능, 대표기능, 감시기능을 수행한다. 상원은 국회와 같은 구성을 지니며 40세 이상의 피선거권자만이 선출자격을 갖는다. 임기는 6년이며 국회의석수의 절반의 의석수로 정해지게 되는데 현재는 61석이다. 지방의회는 2002년과 2007년 두차례 코뮨과 상캇에서 실시되었으며 상위행정구역에 대한 선거는 2009년 5월 코뮨의원들의 간접선거로 치루어졌다.
캄보디아 의회의 당면과제는 첫째, 제1당인 인민당의 의회 내 세력을 견제할 수 있는 정당이 존재하지 않음으로 인해 의회의 감시기능이 제대로 |
