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저자명 : 2012-06-04 14:29:26

발행연도 : 2010

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한국 국회의 입법과정에 있어서 의회의 행정부 감시: 라오스와 몽골의회에서의 경우와 비교하여

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<요 약 문>

이 보고서는 신흥 민주주의 국가가 추구하는 올바른 합치(good governance)의 달성을 위하여 노력하고 있는 나라에게 한국의 민주적 제도와 그 운영의 경험을 나누기위하여 준비된 연구보고서이다. 한국의회발전연구회가 주관하는 연구 용역가운데 지정연구의 세 번째로 연구 추진된 영문 “입법과정에서 한국의회의 행정부 감시에 관한 연구” (Legislative Oversight of the Executive) 결과를 정리한 것이다.

보고서의 내용은 3명의 연구보조원이 각 각 자기나라에서 실천되고 있는 제도와 경험을 조사 연구한 것이다. 한국의 경험은 「의발연」제26기 의회연수를 수료하고 현재 「참여연대 국제연대위원회」에서 위원으로 일하고 있는 손연우 석사가 준비하였다. 라오스의 경우 현재 라오스 정부의 「투자청 대외협력단」에서 근무하는 숙사반 (Souksavanh SITHIVONG) 석사가 라오스 국회의 예산심의과정에서 국회의 행정부 감시를 조사연구 하였다. 몽골의 경우에는 몽고의 국회의원을 역임하고 국회의원 당시 인권문제 소위원회위원장을 지낸 델거마 (Banzragch Delgermaa) 박사가 보고서를 준비하였다.

다만 이 보고서를 작성 완료할 당시 델거마 박사의 논문이 도착되지 않아 여기에 그 내용을 계제하지 못하여 추후 별도로 추가 보고하게 되었다.

(1) 한국국회의 행정부 감시 기능과 방법

한국의회의 행정부 감시는 1987년 민주화 과정을 걸쳐 의회의 민주적 제도의 효율을 제고하고 한국 특유의 대통령제 운영이 초래하는 제왕적 대통령을 견제하기 위하여 행정부에 대한 의회 감시의 강력한 제도가 준비 된 것이다,

“의회의 감시” (legislative oversight) 란 행정부를 감시하고 행정부의 정책 집행을 사후 검토하는 입법부의 기능을 말한다. 행정부의 효율적인 정책 수행과 행정책임을 정부가 지고 있기 때문에 입법부는 당연히 감시활동을 하게 된다. 의회 감시 기능은 국회의원의 입법 과정의 광범위한 활동의 하나이지만, 특히 행정부의 감시 기능은 특수한 것이다.

국회는 국회의원으로 구성된 여러 형태의 의원 모임으로서, 의원 전체회의, 본회의, 교섭단체회의, 상임위원회, 소위원회 등이 있다. 국회의원의 의회감시 활동은 이 여러 가지 모임에서 이루어지고 있다. 의회감시활동은 대통령을 수반으로 하는 정부와 그 밖의 여러 정부기관에 에 대하여 시행된다.

과거에는 행정부에 비하여 일반적으로 취약한 입장에 있던 의회의 기능이 점진적으로 강화되고 있다. 이론적으로 의회의 행정부 감시기능은 의회의 기본적 권한에 속하는 것으로 한국에서는 헌법과 국회법의 규정으로 그 권한이 부여된다. 현 국회의 행정부 감시기능은 1987년 10월 29일에 개정된 제6공화국 헌법에 의하여 실현되었다. 이 감시기능 가운데 국정감사 기능은 건국초기부터 있던 기능인데 1987년 이후 복원되었다. 따라서 국회는 정부를 감사할 수 있고 정부의 고급공무원의 해임과 소환을 건의할 수 있게 되었다.

이 논문은 입법부와 행정부사이에 "Checks and Balances"를 추구하는 의미에서 한국 의회의 행정부 감시 체제를 소개하고 있다. 구체적인 감시기능은 행정부가 제출한 법안의 처리과정과 국정감사 및 결산처리과정, 그리고 행정 요원의 소환 질의 밑 통제권 행사를 통해서 실현되고 있다.

일반적으로 한국의 대통령제 하에서 국무총리가 존재하는 것은 부통령제가 있는 순수 대통령제와 다르다. 더욱이 많은 경우에 정부는 의회의 분점현상 때문에 정책 결정이 어려운 경우를 제공하며 국회와 정부를 통합 지배하는 다수당의 여당 구성이 어려운 특성을 가지고 있다. 때로 의회의 양극화 현상은 효율적인 행정부의 정책 집행이 어렵게 되어 있다.

헌법상의 특성으로 한국국회의 입법과정은 원칙적으로 입법부의 권한에 속하지만 대통령령, 행정세칙 등 입법내용의 구체적인 규정 마련을 행정부에 위임하고 행정부의 법률안 제출권을 부여한 헌법 규정은 영미 국가의 의회와 달리 입법 내용은 규제 대상의 추상적이고 일반적인 규정으로 입법 조문으로 하고 있다. 때문에 입법세칙 내용을 정할 수 있는 행정부의 입법권과 법률안 제출권에 대한 감시 감독이 의회로서는 꼭 필요한 권한이라 할 수 있다.

이 보고서는 국회의 행정부 감시를 3 부분으로 나누어 오늘의 국회를 설명하고 있다.

가) 입법과정에 대한 국회감시는

1) 정부의 법안 제출의 경우

2) 정부에 위임된 법령과 세clr 제정의 경우

3) 기타 입법과 관련된 활동

나) 재정 및 예산에 대한 국회감시는

1) 예산 심의와 확정의 경우

2) 예산 계정의 심의와 결산의 경우

다) 정부 행정에 대한 국회감시는

1) 국정 감사와 조사의 경우

2) 국무원의 출석 요구와 질의의 경우

3) 인사 청문회와 고급관료의 해임과 탄핵의 경우

한국의 국회가 행정부를 감시하는 것은 한국정치가 가지고 있는 하나의 특성으로서 의원내각제의 요인과 정당의 권력 집중현상 그리고 분점정부의 현상 등을 가지고 있기 때문이다. 아무래도 행정부에 대한 국회의 감시는 헌법상 국회에 전적으로 입법권을 부여한 것이 아니라 행정부가 일정한 정도의 법적 세clr을 만들 수 있고, 행정부가 가지고 있는 법안 제출권이 있기 때문에 한국국회는 이에 대치하도록 만들어 진 것이다. 한국국회는 행정부가 체결한 조약에 대한 동의와 행정부가 실시하는 계엄령과 긴급조치에 대한 철회를 요구할 권한도 있다.

입법부의 정부감시 기능은 입법과정에서 더욱 강화되고 있는데 이는 국회에서 입법과정을 지원할 수 있는 전문 요원과 국회 기관을 설치하는 것이며, 정부의 모든 세칙과 법령 제정 기능을 항상 모니터링 하는 것이다. 그러나 현실적으로는 국회의 감시를 피하기 위해서 여당의원을 통해서 정부가 제정하고 싶은 법안을 발의하게 하는 경우도 있다. 더군다나 국회의 입법권의 상당한 부분이 될 수 있는 행정부의 구체적인 법령과 세칙의 위임 입법 절차 때문에 법률제정 자체의 입법부 강시는 소홀해지기도 한다.

재정문제에 대한 국회의 감시 활동은 예산과 결산안의 처리과정에서 드러나고 있는데, 정부가 제출한 예산안의 심의와 정부의 결산보고에 대한 검토 및 조사를 통해서 실현된다. 그런데 국회의 정부 예산과 결산의 심의는 이따금 그 효용이 절감될 수 있는 조치가 있다. 특히 짧은 시간에 그 방대한 자료를 검토하고 조사하는 것과 예산안의 변경을 요구하는 경우에는 정부의 사전 동의를 구해야 하는 것이 있기 때문이다.

비록 효용성이 떨어지는 제도적 장치에 국회의 행정부 감시 활동이 제약을 받을 지라도 국회는 궁극적으로 행정부에 대한 균형과 감독을 실시하는 기능을 수행하고 있다.

(2) 라오스 국회의 행정부 예산에 대한 감시

라오스 정부가 2006년 10월에 채택한 “2006-2010 국가 사회경제 발전계획” (National Socio-Economic Development Plan, 2006 - 2010)에서 명기한 바와 마찬가지로 라오스에서 올바른 합치 (good governance)의 달성은 UN의 “천년기의 발전 과제” (Millenium Development Goals)의 성공적인 달성을 위한 기본적 전제인 것이다.

이는 또한 지속적인 사회 경제 발전과 기타 발전의 목표를 달성하는 것이기 때문이다.

이러한 목표의 달성을 위하여, 라오스에서는 공공 기관의 기능강화가 각 정부 기관의 임무 수행의 일차적인 목표가 되며, “새 천년의 선언” (Millenium Declaration)에 합치되는 지속적인 인권의 보장과 함께 시민의 합치 (governance)에 있어서 참여확대를 이룩하고, 적절한 공적이고 사적인 동반관계를 진작시키는 기본인 되는 것이다.

라오스 인민공화국 (Lao People's Democratic Republic; Lao PDR)의 헌법은 1991년에 제정되었고, 2003년에 개정되었으며, 이 헌법에서 국회 (National Assembly)를 국가의 최고 기관으로 정하고, 국민의 대표기능, 입법 기능, 그리고 감시기능을 부여하였다. 따라서 국회는 광범위한 임무와 책임을 가진 국자정책의 수행을 위한 결정적인 역할을 하게 되었다. 지난 수년 사이에 이러한 기능을 수행하는 국회의 헌법적 권한이 늘어나게 되었다. 라오스의 국회는 많은 일을 성취하였음에도 주변의 베트남이나 중국에 비하여 아직 젊은 기관이라 할 수 있다.

2007년에 라오스 국회는 2008년부터 2020년에 이르는 기간 동안 성취해야할 발전의 우선순위에 대하여 전략적 평가를 하였다. 그 전략적 발전 프로그램은 국회의원과 주민에게 제공되는 서비스의 질적 향상을 도모하기 위하여 입법과정에서 국회의 감시 기능을 강화하였다. 이 전략적 평가는 국회가 라오스의 진정한 대표민주주의와 참여민주주의의 달성에 효과적으로 기여하기 위한 정책 결정에 영향을 미치고 감시 기능을 행사하도록 의회 구성원의 능력을 향상하는 목표를 세웠다. 이에 앞서 라오스 국회는 그럼에도 불구하고 2004년 10월 22일 라오스 국회의 감시기능에 관한 법률을 제정 공포하였고, 그해 11월 15일에는 국회의 감시법에 관한 대통령령을 공포한바 있었다. 최근에 이르러 라오스 국회는 법의 효율적인 집행과 국회의 감시기능을 강화하기 위한 여러 가지 조치를 다음과 같이 취하였다.

이 논문은 5개의 국회 감시기능 관련 내용으로 구성하였다. 첫 번째는 논문의 개요, 두 번째는 감시 기능을 수행하는데 있어서 권한 범위와 기본 배경에 관하여 기술하였다. 여기에서, 감시기능의 책임, 기관 그리고 감시의 대상이 되는 개인을 설명하고, 국회의원의 감시 유형, 감시과정의 참여, 그리고 감시 결과의 의결 등에 관하여 국회의 집행부 감시활동을 설명하였다.

셋째로는 국회의 회의로부터 국회의원에 이르는 감시기능 수행 단계를 개략적으로 설명하였다. 각 위원회의 감시기능 수행과 각 위원회에서의 지원체제, 그리고 감시 기능 수행을 위한 주요 권한에 관하여 설명하였다. 즉, 각 단계에 따라서 생기는 입법 감시의 기능, 임무, 그리고 권한과 책임을 설명하였다.

네 번째의 보고서 내용은 라오스 국회가 구체적으로 예산심의 과정에서 국회의 입법 감시에 관한 사례를 연구 보고 하는 것이다. 여기에서는 국회의 각 위원회가 예산심의에 대한 행정부 감시의 효과성에 관해서 설명한다. 구체적으로 예산 심의 과정과 절차를 상세히 검토하였으며 예산의 통제과정을 설명하였다.

그리고 끝으로 결론과 정책제안으로 이 논문을 작성하였다.

논문의 내용을 다음의 항목으로 개서한다.

(1) 감시 기능의 권한

(2) 국회의 행정부 감시 책임

(3) 국회의 행정부 감시의 대상이 되는 기관과 개인

가. 국회의 본회의에서

나. 국회의 상임위원회에서

다. 국회의 각 위원회에서

라. 국회의 의원총회 (member's caucus)에서

마. 국회의원 개인으로서

(4) 국회의 행정부 감시 유형

일반적 감시, 입법과정의 감시, 시민의 청원에 따를 감시, 그리고 위법 사항에 대한 감시 등